摘要：所谓土地招拍挂制度是国家土地资源出让的招标、拍卖、挂牌制度的简称。招拍挂制度的实施对中国土地市场的发展有着深远的影响，一方面招拍挂制度规范了国有土地使用权的出让行为；另一方面招拍挂制度自身也存在着种种不完善之处。因此，本文通过回顾城市土地出让“招拍挂”制度建立和发展，以及对我国土地出让招拍挂制度的现状分析，指出招拍挂制度存在的不完善之处，并且尝试提出自己的解决建议。
一、“招拍挂”制度的建立和发展回顾
新中国建立以后很长一段时间，我国的土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度，这种土地制度所存在土地资源配置不合理、利用效益低、土地浪费严重等问题，严重阻碍了经济的发展。
改革开放后为了解决土地划拨使用所带来的弊端，在城镇国有土地使用制度方面进行了一系列改革。1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而中国土地使用权的改革拉开了帷幕。
随后，《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》确立了土地使用权出让制度。1989年对《土地管理法》的修改中，规定了 “国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的条款。并明确规定了我国城镇国有土地使用权出让适用的出让方式，“土地使用权出让可以采取下列方式：(一)协议；(二)招标；(三)拍卖。(四)依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”2002年7月l日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》叫停了协议出让的土地出让方式，首次提出挂牌这一土地出让方式。
通过一系列法律规定的制定实施，到90年代初，我国对城市土地出让制度完成了改革，建立起土地有偿、有限期的土地招拍挂出让制度。这种制度理顺了产权关系，使土地的资产特性得到体现。到2004年，全国31个省区市的经营性土地全部以招拍挂方式出让，我国土地出让“招拍挂”制度形成。
二、“招拍挂”制度的现状分析
从上世纪80年代开始，我国通过对城市土地出让制度的一系列改革措施，建立了土地出让招拍挂制度。下面对三种土地出让制度进行逐一的分析：
（一） 土地招拍挂出让制度概述
1、土地招标出让制度。招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。
城市土地招标方式的具体交易程序如下:
第一，出让方根据出让地块的具体要求，在确定的投标日期前一定的时间向投标者发出投标邀请书或发出招标公告。
正式投标前的这一段时间内，投标者应根据自己的经济能力，写出土地利用方案，估算出自己能承担的出让金数额，写好标书。
第二，投标者按照规定的日期、地点、金额、方式交付保证金。未中标者，保证金将如数退还。
第三，投标者在规定的时间内，在指定的地点将密封的标书投入指定的标箱内，标书的内容应当包括土地开发利用方案、出让金数额、付款方式等。
第四，由出让方与相关部门聘请专家组成评标委员会。评标委员会主持开标、评标和定标。
第五，中标者在规定的日期内持成交确认书与出让方签订出让合同，并支付定金。
第六，中标者支付出让金后，向土地管理机关或房地产管理机关办理使用权登记，领取土地使用证。
2、城市土地拍卖出让制度。拍卖出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖公告， 由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。
拍卖出让城市土地使用权的具体程序如下：
第一，出让方至少在拍卖开始日前20天发布拍卖公告。
第二，有意向的竞买人向拍卖者(出让方)索取拍卖土地的基本状况。
第三，竞买人可根据提供标的物的资料，进行现场实地勘察，请有关专家进行分析估价。
第四，竞买人交纳竞买保证金并取得竞买号牌。
第五，通过资格审查的竞买人参加拍卖会。
第六，竞得人与出让人签订《成交确认书》。
3、城市土地挂牌出让制度。挂牌出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
挂牌出让城市土地使用权依照以下程序进行：
第一，在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；
第二，符合条件的竞买人填写报价单报价；
第三，出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格；
第四，出让人继续接受新的报价；
第五，出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。
第六，在挂牌期限截止时仍有两个或者两个以上的竞买人要求报价的，出让人应当对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。
（二）对“招拍挂”制度的评价分析
为了进一步了解土地出让的“招拍挂”制度，下面对三种制度进行逐一的分析：
1、土地招标出让制度的分析。
招标出让是通过对投标者的出价、规划设计方案和企业的资信、实力等情况进行综合评价，最后择优选定中标者。其优点在于采用综合指标对投标者进行衡量，而不是采用“价高者得”的单一标准。这样土地出让的价格会更趋于理性、更接近于市场实际水平，同时也有利于找到最合适的土地开发商。其缺点在于招标程序是由土地行政管理部门单方面设定，可能根据内定投标者量身定制，从而形成“暗箱操作”。
2、土地拍卖出让制度的分析。拍卖方式一般来说参与者众多，竞争性较强，以竞价高者得之为原则。拍卖出让的优点是公开、受到广泛的社会监督。因此，拍卖出让能够有效的防止政府和竞买者之间形成串谋。另外，拍卖价格普遍很高，使得土地使用权的经济价值得到充分的实现。
然而，拍卖出让竞争较招标出让而言采用“价高者得”的原则，价格竞争激烈很多，而且竞买人可多次报价，因而拍卖出让的最终报价往往远高于土地的实际价值，“地王”现象频现。中标者事后可能因为资金等问题无法实施开发而被罚没保证金，造成资源上的浪费，或者是将激增的运作成本转嫁消费者买单，造成市场混乱，不利于经济良性发展。
3、土地挂牌出让制度的分析。挂牌出让集中体现了招标、拍卖方式的优点。与拍卖相比，挂牌方式允许经过一定的时间考虑，竞价者更加理性、慎重地针对性出价，避免浪费各种资源。此外，挂牌出让土地使用权也能使土地价值得到充分实现，政府获得可观的收益。
然而，挂牌方式在实际操作中也存在着一些弊病。一是由于挂牌出让方式时间较长，竞买者之间可能形成串谋，使土地出让价格低于正常价格。二是存在挂牌期间，竞买人都处于观望状态不报价，直到最后挂牌期截止后才要求再竞价的现象，这就使得挂牌出让的优势无法真正显现出来。
三、完善“招拍挂”制度的建议
土地“招拍挂”出让制度的优越性在于引入市场竞争机制，使土地出让过程公开化，以杜绝暗箱操作、内幕交易。然而，土地市场的“招拍挂”出让制度本身的局限性，使得进一步完善“招拍挂”制度的竞价规则有一定的必要性。下面，笔者提出一些建议：
1、在土地招标出让制度中，建立“价格的合理范围”机制。招标出让属于综合竞价方式，招标出让的竞得规则更强调综合最优。在土地出让过程中，合理的范围内的竞争是有益，但超过了一定的限度便会造成恶性价格竞争，最终因成本转嫁而对社会利益造成不利影响。因此，以招标底价为基点，指定“价格的合理范围”，对报价低于底价或超出底价一定程度的标书视作废标。当然，出让底价和“价格的合理范围”应当经过科学而谨慎的评定。
2、对于商品房开发的土地拍卖和挂牌出让，实施“最高报价，最低售价”的双重竞价规则。土地拍卖和挂牌出让都是在满足一定条件的情况下，土地竞买人依照“价高者得”的原则进行的价格竞争。这种价格竞争机制容易导致土地出让价格远高于土地实际价值，“地王”现象频现，这就使得商品房开发的成本激增，房价居高不下。房屋开发商高价竞得土地，而成本最终仍将转嫁给购房者。实施“最高报价，最低售价”双重竞价规则的土地拍卖和挂牌出让制度，一方面能够充分体现土地的经济价值，另一方面，限制房价的过度增长，还惠于民。
